Sprzedaż bezpośrednia a regulacja „rolniczego handlu detalicznego”

Coraz popularniejszy staje się obecnie zakup produktów rolnych przez konsumentów końcowych bezpośrednio u rolnika, który je wytwarza w swoim gospodarstwie. Jednocześnie taki sposób komercjalizacji jest bardzo korzystny dla rolników prowadzących niewielkie gospodarstwa rolne. Mogą oni w takim przypadku samodzielnie kształtować renomę swoich produktów i zaufanie konsumentów, którzy przy wyborze produktu mogą brać pod uwagę nie tylko cechy samego produktu, ale także sposób prowadzenia produkcji przez konkretnego rolnika.

Sprzedaż bezpośrednia

Ze względu na cele prawa żywnościowego, a w szczególności ochronę zdrowia i życia konsumenta oraz jego interesu ekonomicznego, ten sposób sprzedaży produktów rolnych, ograniczony do zaledwie jednego ogniwa łańcucha żywnościowego, nie może pozostać poza regulacją prawa żywnościowego. Sprzedaż bezpośrednia żywności, określana w prawie żywnościowym „dostawami bezpośrednimi”, podlega szczególnej regulacji prawnej. Odmienność tej regulacji polega przede wszystkim na tym, że w odniesieniu do tego rodzaju działalności nie znajdują zastosowania przepisy unijne ustanawiające wymagania w zakresie higieny, tj. rozporządzenie 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych oraz rozporządzenie 853/2004 ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności.

Pojęcie sprzedaży bezpośredniej nie zostało wprost zdefiniowane w przepisach unijnych, a jedynie wskazane w nich zostało, iż nie mają one zastosowania do dostaw dokonywanych przez producenta, małych ilości produktów podstawowych (tj. produktów rolnych nieprzetworzonych) do konsumenta końcowego lub do lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego (art. 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia 852/2004 oraz art. 1 ust. 3 lit. c rozporządzenia 853/2004). Ponadto, z zakresu zastosowania rozporządzenia 853/2004 wyraźnie wyłączono bezpośrednie dostawy, dokonywane przez producenta, małych ilości mięsa z drobiu lub zajęczaków poddanych ubojowi w gospodarstwie rolnym, do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego, bezpośrednio dostarczającego przedmiotowe mięso w formie świeżej konsumentowi końcowemu oraz nie ma ono zastosowania do myśliwych, którzy dostarczają małe ilości zwierzyny łownej lub mięsa zwierząt łownych bezpośrednio do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego.

Z prawa unijnego wynika zatem, że sprzedaż bezpośrednia dotyczy produktów rolnych nieprzetworzonych. Przepisy te nie precyzują pojęcia „małych ilości”, a z kolei lokalny zakład detaliczny (ang. local retail establishment) zdefiniowany został jako zakład, który realizuje dostawy jedynie dla konsumenta końcowego, o zasięgu wyłącznie lokalnym, tj. który nie zajmuje się handlem na duże odległości, wymagającym większego zaangażowania i nadzoru, zwłaszcza w przypadku transportu i systemu dalszego chłodzenia (np. stołówki, restauracje, sklepy detaliczne).

W przepisach unijnych państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia w przepisach krajowych reguł prowadzenia działalności w zakresie dostaw bezpośrednich, w sposób zapewniający realizację celów prawa żywnościowego (art. 1 ust. 3 rozporządzenia 852/2004, art. 1 ust. 4 rozporządzenia 853/2004), jak również państwa upoważnione zostały do wydania przepisów dotyczących działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (art. 1 ust. 5 lit. c rozporządzenia 853/2004). W polskim prawie obowiązek ten realizowany jest przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia ministra zdrowia z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie dostaw bezpośrednich, a w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego – przepisami ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 30 września 2015 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do sprzedaży bezpośredniej. Przede wszystkim wskazać należy, iż na podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze, dokonujące dostaw bezpośrednich nałożony został obowiązek przestrzegania zasad dobrej praktyki higienicznej (nie koniecznie HACCP) oraz obowiązek rejestracji. Poza tym doprecyzowane zostało pojęcie działalności w ramach dostaw bezpośrednich, poprzez wskazanie rodzajów działalności (m.in. określono rodzaje produktów), określenie wielkości dostawy (m.in. powiązanie z wielkością plonów danego gospodarstwa, a przy produkcji zwierzęcej – wskazanie liczby zwierząt) oraz jej zakresu terytorialnego.

Rolniczy handel detaliczny

W ostatnim czasie został przygotowany przez Radę Ministrów projekt kolejnej ustawy mającej ułatwiać sprzedaż produktów przez rolników, tj. projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników, który wprowadza zmiany w szeregu ustaw regulujących kwestie związane ze sprzedażą przez rolników żywności z surowców pochodzących z ich własnej uprawy, hodowli lub chowu. W projekcie zaproponowano wprowadzenie do prawa nowego pojęcia „rolniczy handel detaliczny”, który ma oznaczać zbywanie konsumentowi finalnemu, bez udziału pośrednika, niewielkich ilości żywności pochodzącej w całości lub w części z własnej uprawy, hodowli lub chowu danego podmiotu.

Sformułowanie takie nawiązuje do postanowień dwóch aktów unijnego prawa żywnościowego, tj. rozporządzenia 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych oraz rozporządzenia 853/2004 ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego. Pomimo tego, że nowo proponowana instytucja rolniczego handlu detalicznego nawiązuje do przewidzianej w prawie unijnym instytucji dostaw bezpośrednich, w zawartej w projekcie ustawy definicji „rolniczego handlu detalicznego” nie zaproponowano odwołania do odpowiednich przepisów rozporządzeń unijnych (jak ma to miejsce w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia przy definicji „dostaw bezpośrednich” oraz w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego przy definicji „sprzedaży bezpośredniej”), a poprzestano jedynie na odniesieniu się do dwóch innych definicji zawartych w prawie unijnym, tj. handlu detalicznego oraz konsumenta finalnego. Rozwiązanie takie świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy nie jest modyfikacja przepisów dotyczących dostaw bezpośrednich, które ograniczone są do produktów rolnych nieprzetworzonych, ale wprowadzenie instytucji, która dotyczy zarówno żywności pierwotnej jak i żywności przetworzonej. Znajduje to potwierdzenie w proponowanej definicji, z której wynika, że rolniczy handel detaliczny obejmuje zbywanie żywności, a nie żywności pierwotnej.

W projekcie modyfikuje się zakres kompetencji organów urzędowej kontroli żywności. Nadzór nad bezpieczeństwem żywności w odniesieniu do produktów sprzedawanych w ramach rolniczego handlu detalicznego powierzony został Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie żywności pochodzenia zwierzęcego i żywności składającej się ze środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego i pochodzenia niezwierzęcego oraz Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w zakresie żywności pochodzenia roślinnego. Taka propozycja spotkała się z uwagami, w konsekwencji czego w projekcie nadzór ma zostać powierzony w całości Inspekcji Weterynaryjnej. Stanowi to istotny wyjątek od obecnie obowiązującej zasady, zgodnie z którą urzędową kontrolę w zakresie bezpieczeństwa żywności w handlu detalicznym sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna. Wątpliwości dotyczące powierzenia nadzoru nad rolniczym handlem detalicznym stanowią kolejne potwierdzenie zasadności planowanej konsolidacji inspekcji realizujących urzędowe kontrole żywności w Polsce.

Istotne dla podjęcia działalności w ramach rolniczego handlu detalicznego są przepisy podatkowe. W projekcie proponuje się szereg zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, w której już obecnie w sposób szczególny regulowane są przychody uzyskiwane ze sprzedaży przerobionych w sposób nieprzemysłowy produktów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z własnej uprawy, chowu lub hodowli. W przepisach podatkowych co prawda nie używa się pojęcia „rolniczego handlu detalicznego”, jednak przychody uzyskiwane ze zbywania konsumentowi finalnemu, bez udziału pośrednika, niewielkich ilości żywności pochodzącej z własnej uprawy, hodowli lub chowu z pewnością wchodzą w zakres przychodów uzyskiwanych ze sprzedaży przerobionych w sposób nieprzemysłowy produktów roślinnych i zwierzęcych pochodzących w całości lub w części z własnej uprawy chowu lub hodowli. Rozwiązaniem o wiele bardziej klarownym byłoby zastosowanie jednolitej terminologii we wszystkich przepisach regulujących rolniczy handel detaliczny. Trzeba też zaznaczyć, że w przepisach podatkowych mowa jest o żywności pochodzącej z własnego gospodarstwa, a w definicji dopuszcza się też żywność tylko „częściowo” pochodzącą z własnego gospodarstwa. Bardziej zasadne byłoby ograniczenie zakresu stosowania nowej instytucji do produktów pochodzenia rolniczego w całości pochodzącej z własnej uprawy, hodowli lub chowu danego podmiotu. W projekcie m.in. przewiduje się zwolnienie z podatku dochodowego w odniesieniu do przychodów nieprzekraczających narastająco w skali roku 40 tys. zł, a po przekroczeniu tego limitu będzie można opłacać ryczałt od przychodów ewidencjonowanych.

W projekcie zabrakło natomiast przepisów, które wyjaśniałyby wzajemną relację rolniczego handlu detalicznego do dostaw bezpośrednich i sprzedaży bezpośredniej, regulowanych w aktualnie obowiązujących przepisach, co w praktyce może prowadzić do wielu wątpliwości interpretacyjnych, biorąc pod uwagę, że w zakres rolniczego handlu detalicznego wchodzi również sprzedaż bezpośrednia produktów pierwotnych.

Wprowadzenie zmian w przepisach prowadzących do ułatwienia sprzedaży przez rolników swoich produktów nie tylko pierwotnych, lecz także przetworzonych, bezpośrednio konsumentom jest jak najbardziej uzasadnione. Beneficjentem zmiany będą nie tylko rolnicy, ale i konsumenci, którzy mogą spodziewać się większego zróżnicowania na rynku produktów spożywczych. W przypadku dokonywania sprzedaży bezpośrednio przez rolnika dodatkowym czynnikiem sprzyjającym ochronie konsumenta jest bezpośredni kontakt konsumenta z producentem. Wprowadzana regulacja nie może prowadzić jednak do obniżenia ochrony konsumenta. Konieczne jest zapewnienie takiego sposobu nadzoru nad tego rodzaju działalnością, aby możliwe było weryfikowanie spełniania wymogów prawa żywnościowego w sposób proporcjonalny do ryzyka związanego z prowadzeniem określonego rodzaju działalności. Przyjmowane rozwiązania powinny być czytelne i zrozumiałe, powinny zostać także uwzględnione już istniejące instytucje prawne, tak aby nowe przepisy nie tylko w założeniach, ale też w praktyce prowadziły do ułatwienia prowadzenia działalności.

dr hab. Paweł Wojciechowski

Wydział Prawa i Administracji UW