Polski system kontroli żywności

Kondycja branży rolno-spożywczej opiera się m.in. na zaufaniu do instytucji gwarantujących konsumentowi bezpieczeństwo żywności. Dziś system kontroli żywności w Polsce mierzy się z wieloma wyzwaniami i nie zawsze daje konsumentom wystarczające argumenty, by to zaufanie podtrzymywać. Jak nowe unijne rozporządzenie wpłynie na urzędową kontrolę żywności w Polsce? Czy wesprze proces konsolidacji rozproszonych instytucji i pomoże w zlikwidowaniu niewydolnych obszarów? Miejmy nadzieję, że tak. Inaczej, dalszy rozwój sektora żywnościowego stoi pod dużym znakiem zapytania.

O potrzebie reformy urzędowej kontroli żywności w Polsce i negatywnych skutkach m.in. rozproszonej struktury organów kontrolnych, braku jednolitych procedur i koordynacji działań poszczególnych służb pisałem poprzednio. Polski system urzędowej kontroli żywności jest dziś niewydolny, niewystarczający i zagrożony patologiami. Zmiany są konieczne – także w kontekście nowego unijnego prawa, które już wkrótce będzie nas obowiązywać.

Od 14 grudnia 2019 r. urzędowa kontrola żywności na szczeblu unijnym będzie regulowana przez Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. Jego celem jest ustanowienie jednolitych unijnych ram, określających sposób organizacji kontroli urzędowych w całym łańcuchu rolno-spożywczym, z uwzględnieniem przepisów zawartych w obowiązującym obecnie rozporządzeniu nr 882/2004 i w prawodawstwie sektorowym.

Nowe obszary kontroli
Rozporządzenie 2017/625 swoim zakresem obejmuje zdecydowanie więcej obszarów niż dotychczas obowiązujące akty prawne. Obecnie kontrole urzędowe weryfikują zgodność z przepisami prawa żywnościowego i paszowego, również w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Obejmują także zagadnienia związane z informacją o żywności i paszach oraz kwestie wytwarzania i wykorzystywania materiałów oraz wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością.

Nowe obszary objęte kontrolą zgodnie z rozporządzeniem 2017/625:

uwalnianie do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych w celu produkcji żywności i paszy,
wymogi dotyczące zdrowia zwierząt,
produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego,
dobrostan zwierząt,
środki ochronne przeciwko agrofagom roślin,
wymogi dotyczące wprowadzania do obrotu i stosowania środków ochrony roślin oraz zrównoważonego stosowania pestycydów, z wyjątkiem sprzętu do aplikacji pestycydów,
produkcja ekologiczna i etykietowanie produktów ekologicznych oraz stosowanie i oznakowanie chronionych nazw pochodzenia, chronionych oznaczeń geograficznych i gwarantowanych tradycyjnych specjalności.

W rozporządzeniu 2017/625 uregulowane zostały też m.in. zasady wydawania świadectw i poświadczeń urzędowych, kwestie opłat i należności za czynności kontrolne, zagadnienia związane z funkcjonowaniem laboratoriów urzędowych, jak też problematyka pomocy i współpracy administracyjnej organów z poszczególnych państw, kwestie planowania kontroli i sprawozdawczości oraz zasady kontroli sprawowanej przez Komisję Europejską.

Komisja zobowiązana została do utworzenia komputerowego systemu zarządzania informacjami (IMSOC – ang. information management system for official controls), który m.in. umożliwia przetwarzanie i automatyczną wymianę informacji, danych oraz dokumentów niezbędnych do przeprowadzania kontroli urzędowych.

Unijne rozporządzenie a rozproszony polski nadzór
W nowym rozporządzeniu bardzo mocno podkreśla się, że konieczne jest zapewnienie odpowiednich zasobów oraz wyposażenia. Zwraca się też uwagę na przejrzystość i konieczność spójnego działania organów u.k.ż. Rozporządzenie wprowadza w tym celu szereg rozwiązań, z których część dotychczas była objęta regulacjami krajowymi.

Przede wszystkim wprowadzony został wymóg działania organów w oparciu o udokumentowane procedury, które obejmują m.in. organizację właściwych organów, stosunki między właściwymi organami centralnymi a organami, którym powierzyły one zadania przeprowadzania kontroli urzędowych lub innych czynności urzędowych, zadania, funkcje i obowiązki pracowników oraz działania, które należy podjąć w następstwie kontroli urzędowych. Procedury te mają zawierać instrukcje dla pracowników, przeprowadzających kontrole urzędowe.

Co więcej, konieczne jest ustalenie wewnętrznych procedur weryfikacji kontroli, a organy zobowiązane są do podejmowania działań korygujących we wszystkich przypadkach, w których zidentyfikowane zostaną nieprawidłowości. W polskich realiach, przy dużym rozproszeniu i niejednolitej strukturze u.k.ż., wywiązanie się z tych nowych wymogów, niestety, nie doprowadzi do powstania jednolitej procedury wewnętrznej, każda bowiem z inspekcji podlega samodzielnej organizacji i wewnętrznym procedurom.

Jedna inspekcja – większa przejrzystość
Duży nacisk położony został na przejrzystość urzędowych kontroli, wprowadzono też m.in. obowiązek publikowania w Internecie informacji zbiorczych o rodzaju i wynikach przeprowadzonych kontroli, w tym o rodzaju, liczbie i wynikach kontroli urzędowych, rodzaju i liczbie stwierdzonych przypadków niezgodności, rodzaju i liczbie przypadków nałożenia środków nadzoru i sankcji. Zaznaczyć jednak trzeba, że publikacja tych informacji niezależnie przez każdą z inspekcji nie sprzyja przejrzystości i zdecydowanie bardziej czytelne byłoby przygotowywanie tych danych przez ujednoliconą inspekcję.

Organy zostały upoważnione do publikowania lub podawania do wiadomości publicznej informacji na temat ratingu poszczególnych podmiotów w oparciu o wynik co najmniej jednej kontroli urzędowej. Korzystanie z tego uprawnienia uzależnione jest jednak od wydania przepisów krajowych, które określą obiektywne kryteria ratingu i zostaną wprowadzone rozwiązania, które zapewnią uczciwość, spójność i przejrzystość procesu.

Takie rozwiązanie może stanowić bodziec do przestrzegania wymogów prawa żywnościowego przez przedsiębiorców, ale ma sens jedynie przy funkcjonowaniu jednej inspekcji, tak aby rating obiektywnie uwzględniał wypełnianie wszelkich wymogów prawnych, a nie tylko wybranych, objętych zakresem inspekcji sprawującej nadzór nad wybranymi aspektami prawa żywnościowego.

Nieskuteczne sankcje w polskim prawie
Przepisy unijne (art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 55 rozporządzenia nr 882/2004, art. 139 rozporządzenia 2017/625) nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia sankcji, mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione w prawie krajowym sankcje powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Analiza rozwiązań przyjętych w prawie polskim pozwala stwierdzić, że kryteria doboru rodzajów odpowiedzialności, a także rodzaju i rozmiaru sankcji w poszczególnych aktach prawnych z zakresu prawa żywnościowego są niejasne i niejednoznaczne. Trudno jest też wskazać kryteria, które przesądziły o zastosowaniu określonego rozwiązania. Za podobne naruszenia przepisów prawa żywnościowego w poszczególnych ustawach przewiduje się różne rodzaje odpowiedzialności i bardzo zróżnicowane sankcje, co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia (niejednokrotnie sankcje za naruszenia dotyczące jakości żywności są bardziej surowe niż sankcje za naruszenia bezpieczeństwa, które powinny być bardziej rygorystyczne).

Sankcje obecnie stosowane w polskim prawie nie są ani skuteczne, ani proporcjonalne, ani odstraszające. Konsolidacja inspekcji realizujących u.k.ż. byłaby ważnym krokiem na drodze do ustanowienia jednolitego (i spełniającego wymogi unijnego prawa) systemu sankcji za naruszenie prawa żywnościowego.

Zasady pobierania opłat
Z przepisów unijnych wynika, że państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności mające na celu pokrycie kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych (art. 27 i 27 rozporządzenia 822/2004 oraz art. 78-85 rozporządzenia 2017/625). Na szczeblu unijnym określone zostały ogólne zasady pobierania opłat. W rozporządzeniu 2017/625 wyraźnie wskazano, że państwa zapewniają wysoki poziom przejrzystości opłat i należności (art. 85 rozporządzenia 2017/625).

Niestety, uregulowane w polskim prawie opłaty i należności są niespójne, różne rozwiązania przyjęte zostały w odniesieniu do poszczególnych inspekcji. W szczegółowych przepisach brakuje informacji dotyczących trybu ich nakładania i metod obliczania opłat, podawania ich do wiadomości Komisji Europejskiej, zakresu danych wykorzystywanych do ustalenia wysokości opłat, zestawienia kosztów, a także kwot opłat w odniesieniu do każdej kategorii kontroli i każdej kategorii podmiotów.

Konsolidacja inspekcji pozwoliłaby ujednolicić ustawodawstwo dotyczące opłat z tytułu u.k.ż. i wywiązać się z obowiązków wynikających z prawa unijnego w tym zakresie.

Prawo unijne i przepisy krajowe
Przepisy unijne dotyczące u.k.ż. wydane zostały w formie rozporządzeń, co powoduje, że są bezpośrednim źródłem praw i obowiązków dla wszystkich adresatów, w tym dla przedsiębiorców i organów administracji publicznej. Przepisy krajowe nie mogą być sprzeczne z prawem unijnym kształtującym u.k.ż., nie mogą też tego prawa powielać.

Powinny mieć one głównie charakter wykonawczy i regulować wyłącznie zagadnienia, co do których wyraźna delegacja wynika z przepisów unijnych. Przepisy krajowe powinny znajdować zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do zagadnień proceduralnych i struktury krajowych organów u.k.ż.

Struktura organów u.k.ż. jest kształtowana w wielu aktach prawnych, które używają niejednolitej terminologii i przyjmują zróżnicowane rozwiązania. Konsekwencją tego zróżnicowania jest wiele wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących nie tylko granic kompetencji poszczególnych inspekcji, choć to jest najbardziej widoczne, ale także sposobu ich funkcjonowania i działania (w tym nakładania sankcji i opłat).

Utrudnienia dla przedsiębiorców
Istnienie zbyt wielu struktur u.k.ż. stanowi dodatkowe utrudnienie dla przedsiębiorcy, który pomimo pozytywnego wyniku kontroli przeprowadzanej przez jedną z inspekcji musi poddać się kontroli innej inspekcji, nawet gdyby okres pomiędzy tymi kontrolami był stosunkowo niewielki. Szczególnie uciążliwe może to być w sytuacji, gdy do różnych inspekcji wpływają w tym samym czasie skargi konsumentów lub informacje od podmiotów konkurencyjnych o rzekomych nieprawidłowościach. Przeprowadzenie kontroli z pozytywnym wynikiem przez jedną z inspekcji nie stanowi usprawiedliwienia dla odłożenia kontroli przez inną.

W sytuacji, gdy przedsiębiorca prowadzi działalność o zróżnicowanym charakterze, jako podmiot działający na rynku spożywczym jest zobowiązany także do poddania się kontroli różnych organów badających przestrzeganie wymogów prawa żywnościowego (odrębnie wymogi dotyczące jakości, odrębnie bezpieczeństwa). Co więcej, istnieje możliwość nałożenia na niego dwóch niezależnych sankcji.

Konieczne jest takie zorganizowanie współpracy tych organów, aby wypełnione były wymogi prawa unijnego i aby w sposób optymalny realizowane były cele prawa żywnościowego, w tym ochrona zdrowia i życia oraz interesów ekonomicznych konsumentów. Istniejąca w Polsce rozproszona struktura organów u.k.ż., w tym podział kompetencji, powoduje, że realizowanie tych wymogów prawa żywnościowego jest utrudnione.

Reasumując, kwestie bezpieczeństwa i jakości żywności w Polsce muszą być poddane głębokiej i rzetelnej analizie ze względu na wyzwania, jakie stoją przed polskim przemysłem rolno- żywnościowym. Nowe rozporządzenie unijne powinno pomóc właściwie ukierunkować zmiany polskiego systemu u.k.ż.

Tadeusz Wojciechowski
Redaktor naczelny
„Bezpieczeństwo i Higiena Żywności”